Breve historia contemporánea de la Argentina/El ciclo de la ilusión y el desencanto (1949 - 1963)

Breve historia contemporánea de la Argentina/El ciclo de la ilusión y el desencanto (1949 - 1963)

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Título	Breve historia contemporánea de la Argentina/El ciclo de la ilusión y el desencanto (1949 - 1963)
Autor	Gerchunoff y Llach
Año	1998

Capítulo V. Del paraíso peronista a la crisis del desarrollo (1949-1958)

La hegemonía cuestionada

El año 1948 había sido el mejor del gobierno peronista. La economía todavía crecía con solidez, y el futuro era visto con optimismo. En el marco de abundancia, Perón se ocupaba de realizar una reforma constitucional que le permitiera ser reelecto. La victoria oficialista en las elecciones fue total. La reforma del artículo 40 fue la más significativa desde el punto de vista económico, ya que consagraba la monopolización del comercio exterior por parte del estado. El encierro de la oposición se veía agravado por la política de comunicaciones del oficialismo. No era fácil para los integrantes de los partidos opositores acordar una posición común ante un gobierno que los ignoraba. Con el apoyo de varios políticos de la oposición, el general Menéndez encabezó un intento de golpe de estado, que le permitió a Perón señalar enemigos peligrosos. La minoría antiperonista no se acobardó ante la superioridad numérica de quienes apoyaban al gobierno. Paradójicamente, la estrella de Perón comenzó a declinar cuando la economía empezaba a encaminarse nuevamente en una senda de crecimiento.

Síntomas de crisis

Lo que ha quedado para la historia económica como la etapa “clásica” del peronismo abarcó tres años, entre 1946 y 1948, y entró en crisis en 1949. La intensa expansión del producto y del gasto durante este tiempo había sido fomentada desde el gobierno. En 1949 se produjo un debilitamiento económico por la balanza comercial y la inflación. Esta caída puede ser vista como la vuelta a una normalidad de términos de intercambio, a lo que se sumaron las consecuencias de una política exterior orgullosa, que impidió la participación argentina en el Plan Marshall. La campaña agropecuaria de 1949-1950 fue bastante mala. El bajo nivel de exportación redujo las divisas disponible y obligó a comprimir las importaciones, que eran la base de la producción industrial local. Los controles que el gobierno impuso perjudicaron a la industria. El aumento de la inflación fue acompañado por un ajuste en los tipos de cambio. Pero más allá de una tímida desaceleración de la creación de dinero, no hubo signo de una firme voluntad estabilizadora. Para algunos peronistas la inflación era un mal necesario. Pero en 1951, el panorama volvió a empeorar. La inflación superó a la tasa de aumento salarial. La reaparición de las huelgas contribuyó a difundir la sensación de que una era de rápido progreso popular estaba concluyendo.

La hora de la austeridad: el plan económico de 1952

Los pronósticos para el año 1952 eran del todo desalentadores. El plan de estabilización de 1952 apuntó a detener la inflación y resolver el problema del déficit comercial externo. Había que gastar menos. La retracción fiscal se combinó con una política monetaria mucho más restrictiva que hasta entonces. La tasa de crecimiento de la cantidad de dinero descendió abruptamente. La política antiinflacionaria fue acompañada por un manejo de los salarios. Hubo algunas medidas que apuntaron al aumento de las exportaciones y se cambió la actitud hacia el capital extranjero. A juzgar por el movimiento de las principales variables desde 1952, el plan debe considerarse exitoso. La caída de la inflación restableció la confianza en el peso y la balanza comercial pasó a ser superavitaria.

Una vuelta al campo

Más allá de la discusión acera de los efectos de la intervención inicial del IAPI, lo que está fuera de duda es el nítido cambio de signo de la política de compras de cosechas a partir de fines de la década del 40. La política de estímulo a las exportaciones agropecuarias descansó solamente en los subsidios del IAPI, y no en una devaluación. Las opiniones de la Sociedad Rural reflejaron el cambio de humor de la gente del campo a partir de los años 50. Hubo intentos más o menos exitosos por aumentar la productividad y bajar los costos de la producción agropecuaria argentina. El drástico replanteo de la política para el agro puede ser visto como un reconocimiento de los límites que tenía la pretendida transformación de la economía.

Dilemas de una industrialización acelerada

Durante el peronismo, el impulso industrialista se intensificó a través de políticas que buscaban completar el proceso de sustitución de importaciones. Los dos instrumentos clave fueron la política crediticia y la de protección. Los años del peronismo fueron años de vigoroso crecimiento industrial. Lo que sí es más difícil de establecer con las estadísticas disponibles es la performance argentina. El desarrollo de la industria sólo puede calificarse como un éxito parcial, ya que la mayoría de sus industrias no tenía ventajas comparativas. Es más apropiado asociar la política del peronismo a la estrategia “diversificada” que a la versión “concentrada” de la industrialización. Muchas de las industrias no alcanzaban una cierta escala mínima a partir de la cual pudieran trabajar con eficiencia, defecto que se habría atenuado con una industrialización más selectiva. El resultado fue una producción manufacturera de alto costo y con pocas posibilidades de exportación.

¿Un defecto estructural?

Después de dos años de un superávit comercial provocado por el plan de estabilización reapareció el déficit comercial. La recuperación de la demanda por sus productos industriales locales se traducía en mayores necesidades de insumo, en su mayoría de importación. Parte de la debilidad exportadora se debía a las políticas internas, pero también influían las condiciones internacionales. La respuesta peronistas era el control de cambios, que se reforzaba o relajaba según la gravedad de la coyuntura. Estos controles eran sólo una solución temporaria. Era necesario incentivar las exportaciones y alentar la producción local de maquinarias e insumos industriales. Pero producir localmente acero y petróleo demandaría grandes inversiones iniciales, que presionarían la balanza de pagos hasta que éstas inversiones rindieran sus frutos. Los años siguientes a la guerra fueron de “oportunidades perdidas”, ya que podría haberse encarado la capitalización del país en industrias básicas. En lugar de ello, se utilizaron las reservas para la nacionalización de activos extranjeros.

Un intento de corrección: el Segundo Plan Quinquenal

Un objetivo explícito era el de solventar las necesidades básicas del país en lo concerniente a la producción de materias primas, energía y transportes y bienes de capital. La urgencia era ahora avanzar hacia un estadio superior de la industrialización. Pero la principal complicación del plan fue el problema fiscal que venía acarreando el peronismo. Los esfuerzos del gobierno no alcanzaron para satisfacer la creciente demanda. Una nueva bandera peronista: la productividad Perón sabía que para mantener una economía dinámica era necesario incentivar la producción y la inversión garantizando las ganancias de los empresarios. Aumentar la cantidad de bienes a repartir era la clave, había que producir más. Con esta intención se convocó a un Congreso de la Productividad y el Bienestar Social (CNP). Los debates en el CNP tuvieron mucho más de conflicto que de acuerdo. Las prácticas laborales no eran la única manera de mejorar la capacidad de producción de la economía.

Atrayendo el capital

La inversión de origen interno era insuficiente para aumentar la productividad. Por esto, el gobierno recurrió a la inversión extranjera. En el Segundo Plan Quinquenal se declaró la importancia de los capitales extranjeros, y se abrió la posibilidad de que participaran en servicios públicos. Las prioridades eran la mecanización agrícola y la producción local de insumos. Los acercamientos entre los empresarios petroleros norteamericanos y el gobierno desencadenó un contrato con la California Argentina de Petróleo. Esta es una evidencia nítida de que el problema de abastecimiento de combustibles era un callejón que no tenía otra salida. Sin embargo, el contrato con la California fracasó. Arturo Frondizi, uno de los líderes de la oposición radical, publicaba por entonces Petróleo y política, y defendía la tesis de que YPF era capaz de autoabastecer al país. El desgaste político del gobierno se estaba acelerando, y cada vez sonaban más fuertes los rumores de un levantamiento militar.

Una vez más, la hora de la espada

Que el país oyera por la radio la voz de Frondizi no era cosa de todos los días en 1955. El panorama político cambió sustancialmente a partir del innecesario conflicto de Perón con la Iglesia Católica. La rebelión consecuente fue sofocada y los grupos que apoyaban al gobierno reaccionaron quemando varias iglesias. Perón pensó que la única salida al enfrentamiento era un relajamiento en el control sobre la oposición. Las amenazas de Perón de un enfrentamiento eran una invitación a la revolución. Lonardi encabezó la Revolución Libertadora. La idea del presidente provisional era que no debería haber “ni vencedores ni vencidos”. Pero quienes habían sufrido la coacción peronista reclamaban una intensa “desperonización”. Proscripto el peronismo, la Unión Cívica Radical era por lejos la fuerza más importante.

El sombrío Informe Prebisch

La breve administración de Lonardi tuvo una nota saliente en materia económica. En el Informe Prebisch, el ministro subrayaba la gravedad de dos problemas: la balanza de pagos y la inflación. La culpa era casi toda del gobierno anterior, que había desalentado las exportaciones, ignorado el desarrollo de las industrias básicas y no había estimulado la producción petrolera. Prebisch criticaba a la administración anterior por las expansivas políticas monetaria y salarial, que habías conducido a la inflación. El informe sugería que se requerían ajustas en el tipo de cambio para hacer más rentable la exportación y que debía procurarse la ayuda del capital externo. El diagnóstico de Prebisch era excesivamente pesimista.

¿Moneda sana o inflación incontenible?

La preocupación prioritaria del Plan Prebisch, lanzado también por el ministro, era detener la inflación por medio de la reducción de la tasa de creación de dinero y la corrección del déficit fiscal. Los cálculos de Prebisch concluían en que el gobierno se vería obligado a recurrir a la emisión monetaria, y el peso se devaluó rápidamente. En 1957, bajo el ministerio de Krieger Vasena, se intentó una mini-estabilización.

El recurrente problema externo

La balanza de pagos siguió siendo una preocupación central durante la Revolución Libertadora, ya que los términos de intercambio externos eran declinantes. El déficit externo se financió tanto con pérdida de reservas como con endeudamiento de corto plazo. Si la incipiente integración de la Argentina al circuito financiero internacional permitió suavizar las consecuencias de los déficits de balanza de pagos, no hubo en cambio grandes avances en la resolución de los problemas de fondo que presionaban sobre las cuentas externas. Poco se hizo de lo recomendado por Prebisch. La voluntad oficial de reequipar el país sólo se manifestó en acciones menores.

Un espectáculo visto de lejos

Mientras la economía argentina parecía estar ingresando en una triste era de inflación y crisis en la balanza de pagos, en otras latitudes se avanzaba a paso acelerado. La performance de la economía argentina en los diez años anteriores a 1958 no fue tan mala como afirmaba el Informe Prebisch, pero la comparación con el resto del mundo muestra un estancamiento relativo. Con Frondizi llegaría un intento más firme y más exitoso.

Capítulo VI. El impulso desarrollista (1958-1963)

Un gobierno acosado

Los comicios que llevaron a Frondizi al poder habían sido convocados por un gobierno militar. Las Fuerzas Armadas se autoasignaban como guardianes de lo que ellas consideraban un correcto funcionamiento republicano. Mediante un acuerdo, Perón aconsejó a sus partidarios votar a Frondizi. Más allá de la proscripción del peronismo, la elecciones se llevaron a cabo normalmente. Si Frondizi lograba encaminar al país en un sendero de progreso, no sólo lograría detener el estancamiento sino que aumentaría su propio capital político. Los problemas de entonces Con el término “estrangulamiento” se trataba de ilustrar el hecho de que cada vez que la economía se expandía, las importaciones aumentaban y se agudizaba el problema de la balanza comercial. En tanto la ISI descansaba sobre las ramas industriales livianas, la provisión de insumos dependía del exterior. El gobierno peronista intentó estimular la instalación de industrias básicas, pero no las pudo financiar. La única alternativa viable era atraer el capital internacional.

La propuesta desarrollista

El desarrollismo proponía desarrollar las manufacturas hasta transformarse en una economía industrializada y completamente integrada. La clave era el acople de las actividades de producción de insumos. Las prioridades de este proyecto eran el petróleo, el gas, la siderurgia y la provisión de energía eléctrica. La ausencia de las actividades agropecuarias en el conjunto de prioridades del gobierno era notoria. Una meta en que se ponía énfasis era la construcción de una amplia red de rutas, para estimular la producción nacional de autos y camiones. Se necesitaba un impulso de inversión decisivo y simultáneo. Había que conseguir un masivo aporte de capital extranjero. El giro ideológico de Frondizi era suavizado por la convicción de que las inversiones extranjeras eran la única vía para garantizar la independencia económica. Para los desarrollistas, los beneficios de una economía industrial integrada excedían cualquier costo que pudiera acarrear su consolidación.

1958: ¿Clima para la inversión?

El crecimiento de los salarios y de la inversión pública provocó un déficit del producto bruto interno y fue financiado en su mayoría a través de la emisión monetaria. Esto se reflejó en una estampida inflacionaria. El gobierno estaba preparando un serio intento de estabilización. Entretanto, ya había dado un primer gran paso en la dirección desarrollista en el terreno de la política petrolera.

La batalla del petróleo

Había una gran convicción de que había un margen amplio para sustituir las importaciones de petróleo por producción doméstica. Los contratos con las empresas petroleras hicieron tambalear al gobierno. Se hablaba de la posibilidad de que YPF se capitalizara con ayuda externa y ampliara por sí misma la explotación. En pocos años quedó demostrado que el proyecto petrolero del gobierno había sido un éxito. El autoabastecimiento se hizo realidad en poco tiempo.

El esfuerzo de estabilización

En 1958 el gobierno anunció un plan integral de estabilización. Se insistía en que el principal problema era el exceso de gastos sobre la producción nacional. Una de las fuentes de ese exceso de gasto era el sector público. El restablecimiento requeriría una dolorosa contención del consumo público y privado. El tipo de cambio se unificó en un único mercado. La gran depreciación que iba a producirse como resultado de la liberación cambiaria tendería a beneficiar a los exportadores, a los que se le impusieron retenciones sobre las exportaciones. El final de la inflación requería la puesta en marcha de una política firme de contención monetaria. Se proyectó una reducción del empleo estatal y se anunció la elevación de algunos impuestos y un mayor control tributario. La orientación ortodoxa del plan colmó la paciencia de los sindicatos. La resistencia laboral se comprende al observar el comportamiento de los salarios reales. Con el correr de los meses, las críticas al programa económico se extendieron a quienes en un principio habían elogiado el plan. El deterioro del salario real debilitó el consumo como fuente de demanda e hizo que la inflación creciera. Las dificultades para contener la emisión monetaria tenían su raíz en una serie de mecanismos interconectados que atentaban contra el equilibrio fiscal. La situación del gobierno era poco menos que desesperante. Al comentado descalabro económico deben agregarse los insistentes rumores de golpe de estado. Desde el gobierno se buscaba una salida que contuviera al mismo tiempo las urgencias económicas y las presiones políticas. Con esa intención Álvaro Alsogaray fue designado ministro de Economía y Trabajo. La tensión política cedió y hubo una pausa en el clima de incertidumbre económica.

El invierno pasó

El dólar retrocedió gracias a una mayor confianza y crecientes influjos de capital. La inflación descendió al compás del tipo de cambio. La recuperación tributaria se veía favorecida por la reversión de la erosión inflacionaria. El auge consumidor en tiempos de mayor estabilidad de precios resultaba en la elevación del salario real, que era una consecuencia directa de las reducciones de la inflación. El proceso se revierte cuando la inflación aumentaba. Con Frondizi, la inversión fue el factor dinamizador. El boom inversor daba un importante respaldo a la estrategia económica oficial. La entrada de capitales extranjeros permitió alejar por un tiempo el fantasma de la crisis de la balanza de pagos. En 1960, la recuperación de la actividad económica comenzó a transmitirse hacia los salarios industriales. Lo único que ensombrecía el panorama era la decepcionante performance en materia de creación de empleos.

Luces y sombras de la nueva industria

El desarrollo industrial argentino pronto asumió la dirección esperada por el gobierno de Frondizi. En el área energética, lo más destacado fue el incremento repentino de la producción petrolera. La siderurgia, gracias a la puesta en marcha de SOMISA, también creció. En ninguna actividad hubo un crecimiento tan vertiginoso y tan desordenado como en la automotriz. La fabricación de automóviles fue un imán para inversión extranjera. La tibieza exportadora de la industria ponía en riesgo todo el programa, ya que no ayudaba a obtener divisas. Una estrategia eficaz de sustitución de importaciones sería aquella que resultara en una demanda menor de los insumos importados. No pasó tal cosa en los años de Frondizi. A eso se le sumaba que, cuando el capital que se invertía era propiedad de extranjeros había que esperarse un flujo de utilidades hacia el exterior durante varios años. Había que contar con los intereses y la amortización de las deudas contraídas.

Un diagnóstico para el sector rural

Las actividades agropecuarias no eran vistas por el desarrollismo como candidatas para liderar el crecimiento sostenido que aguardaba a la Argentina. Ya hacía tiempo que las actividades primarias habían abandonado la posición privilegiada. La mecanización y el auge de las inversiones en el sector rural deben anotarse como las mejores noticias para el agro argentino en tiempos del desarrollismo. El plan del gobierno dependía de la capacidad del sector agropecuario para aumentar sus exportaciones y generar divisas. La política agropecuaria de corto plazo estuvo dominada por el manejo cambiario y las retenciones a las exportaciones. Si la clave para el aumento del producto del agro era la mecanización, con una mejora circunstancial de los precios no podía conseguirse demasiado. La tendencia ascendente del precio relativo de la producción agropecuaria se quebró en 1960. La incapacidad para aumentar el producto rural impidió que las ventas externas argentinas aumentaran

Racionalizado el estado

Se creó un Comité Ejecutivo para la Racionalización, encargado de reducir el empleo público redundante. Con Frondizi también se iniciaron tímidamente los intentos por reducir el estado empresario. Las restrictivas políticas presupuestarias mejoraron la situación fiscal. La moderación con que se manejaron las finanzas tuvo responsabilidad en la reducción del déficit.

Fin de un programa, fin de un gobierno

En 1961 Alsogaray fue reemplazado por Alemann en el Ministerio de Economía. Quizás fuera la percepción optimista de la situación lo que convenció a Frondizi de que la designación de un nuevo ministro no sería una operación traumática. Sin embargo, los problemas que debió afrentar Alemann fueron in crescendo. Es cierto que la actividad económica siguió en ascenso, pero la expansión no vino sola. Hubo margen para que los sindicatos elevaran sus pretensiones. Los empresarios aumentaban sus precios como respuesta a los mayores salarios que tenían que pagar, haciendo resurgir la inflación. La demanda agregada perdió vigor y muchas empresas se encontraron con dificultades de ventas. Las cosas empeoraron luego de la renuncia de Alemann. Frondizi insistía con medidas drásticas de recorte del empleo público, pero ya era tarde. La derrota electoral fue el golpe de gracia para Frondizi y su plan.

El agitado interregno del partido militar

Nunca fue tan poco claro dónde estaba el poder como en el año largo comprendido entre el golpe a Frondizi y la elección de Illia en 1963. Una tarea imposible: la política económica en tiempos de Guido Todo era crítico, todo era urgente. Pinedo fue elegido ministro de Economía. La intervención de Pinedo consistió mas que nada en la liberación del tipo de cambio, que llevó a la depreciación de la moneda. Pinedo renunció. La inflación se mantuvo bastante alta luego de la devaluación. La recesión ya se había vislumbrado y la desocupación se mantuvo por tres décadas. Muchas empresas con problemas de liquidez optaron por reducir la producción y vender sus inventarios. La recesión coincidió casi exactamente con el mandato de Guido. Es difícil encontrar un presidente que haya asumido en un contexto peor.

Una tortuga entre muchos Aquiles

El desarrollismo intentó una respuesta creativa a los dilemas que enfrentaba una economía semiindustrializada y orientada hacia el mercado interno. El plan de Frondizi fue un intento consciente y calculado por torcer el rumbo hacia un modelo de crecimiento que fuera compatible con el equilibrio externo. Ni los errores del diseño del programa desarrollista, ni los diversos obstáculos que tuvo que enfrentar, le impidieron contribuir a esa primavera económica que fue la década del 60.